分區(qū)規(guī)劃 務實規(guī)劃

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1、分區(qū)規(guī)劃務實規(guī)劃錢紫華何波【摘要】《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布以來，分區(qū)規(guī)劃的法定地位、編制內容出現(xiàn)了一定爭議。與此同時，部分地方結合發(fā)展實際，對分區(qū)規(guī)劃的編制創(chuàng)新進行了積極探索，如重慶的全域分區(qū)規(guī)劃和建筑容量控制、武漢的城郊分區(qū)規(guī)劃、無錫的公共服務設施落地等。爭議持續(xù)存在之際，分區(qū)規(guī)劃的工作開展應更面向務實、大膽創(chuàng)新：要建立起“總規(guī)—分區(qū)規(guī)劃—控規(guī)”三者雙向的反饋機制，實現(xiàn)“總規(guī)→控規(guī)”、“控規(guī)→總規(guī)”的互為反饋；編制內容不應局限于常規(guī)內容，可根據(jù)務實的目標大膽突破，成果形式也不應過分局限于常規(guī)“文本、圖紙、說明書”的套

2、路；將分區(qū)規(guī)劃作為彈性動態(tài)實施總規(guī)的新工具，切實解決“總規(guī)—控規(guī)”實施層面出現(xiàn)的問題?！娟P鍵詞】分區(qū)規(guī)劃；務實；創(chuàng)新1．引言在當前我國各類規(guī)劃創(chuàng)新層出不窮之際，“分區(qū)規(guī)劃”或者以“分區(qū)規(guī)劃”命名的規(guī)劃似乎有被淡化的趨勢；與此同時，經歷20世紀80年代～90年代幾輪全國性的集中研討和廣泛實踐后，受控制性詳細規(guī)劃全面推行與實踐的影響，“分區(qū)規(guī)劃”不再處于當前規(guī)劃研[1]究熱點的范疇。從國內文獻的檢索來看，當前學術界對分區(qū)規(guī)劃的探討較為有限，主要集[2-6]中在規(guī)劃體系中的地位、規(guī)劃編制模式等方面。結合部分地區(qū)的實踐創(chuàng)

3、新，試圖對分區(qū)規(guī)劃的編制創(chuàng)新作嘗試性的探討。2．分區(qū)規(guī)劃編制的困惑2.1爭議一：分區(qū)規(guī)劃還編不編？1989年頒布實施的《城市規(guī)劃法》第十八條明確表述，“大城市、中等城市??在總體規(guī)劃基礎上，可以編制分區(qū)規(guī)劃”。按照這一表述，盡管分區(qū)規(guī)劃對于大中城市而言“可編可不編”，但至少還處于法定規(guī)劃序列。2008年頒布實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，“分區(qū)規(guī)劃”則完全失去了蹤影。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條的表述，城鄉(xiāng)規(guī)劃“包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，詳細規(guī)劃分為控制性詳

4、細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃”。同期由全國人大常委會、國務院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設部等部門聯(lián)合編制的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說》中，在對總則“城市總體規(guī)劃”的解說中明確，“各地在城市總體規(guī)劃制定工作完成后，還可根據(jù)本地實際，編制分區(qū)規(guī)劃和規(guī)劃控制單元”。按照上述表述，分區(qū)規(guī)劃不僅依舊是“可編可不編”，甚至是否還處于法定規(guī)劃序列都出現(xiàn)了更大的爭議。從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，分區(qū)規(guī)劃在國家大法中出現(xiàn)了從有到無的轉變，分區(qū)規(guī)劃是否還是法定規(guī)劃出現(xiàn)明顯的爭議。這種變化令諸多規(guī)劃管理與技術人員產生了疑惑：分區(qū)規(guī)劃還編不編？2.2爭

5、議二：分區(qū)規(guī)劃如何去編？在分區(qū)規(guī)劃地位不明確的同時，分區(qū)規(guī)劃編制的內容同時存在較多不確定性。1989年頒布的《城市規(guī)劃法》對分區(qū)規(guī)劃的編制內容略有闡述，主要是“進一步控制和確定不同地段的土地用途、范圍和容量，協(xié)調各項基礎設施和公共設施的建設”。1991年實行的《城市規(guī)劃編制辦法》中，進一步明確了分區(qū)規(guī)劃的編制內容，主要包括：分區(qū)內土地使用性質、居住人口分布、建筑及用地的容量控制指標；分區(qū)內不同等級公共設施的分布及其用地范圍；分區(qū)內道路交通及相關設施的用地和控制范圍；分區(qū)內綠線、藍線、黃線、紫線等用地和控制范圍。隨

6、后，1995年發(fā)布的《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》在91版編制辦法的基礎上，對規(guī)劃編制內容和成果形式作了進一步的明確。2006版《城市規(guī)劃編制辦法》相較91版對分區(qū)規(guī)劃編制內容的界定變動不大，只是強化了功能分區(qū)的要求，弱化了對建筑及用地容量控制的要求。2008年頒布實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》盡管未提及分區(qū)規(guī)劃，但隨后的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說》中對分區(qū)規(guī)劃的編制內容有大致闡述，“對局部地區(qū)的土地利用、人口分布、公共設施、城市基礎設施的配置等方面作進一步安排，將總體規(guī)劃的內容深化和細化，加強對詳細規(guī)劃制定工作的指導和控制”。通過對

7、上述法律、法規(guī)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，分區(qū)規(guī)劃編制涉及的對象相對較為固化：用地、人口、公共設施、道路交通及設施、綠線、藍線、黃線、紫線等。但涉及到的內容深度和成果形式，則存在明顯爭議：一是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對分區(qū)規(guī)劃具體編制內容并無要求，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說》對分區(qū)規(guī)劃的編制內容則相對較為概要，因此06版《城市規(guī)劃編制辦法》對分區(qū)規(guī)劃編制內容的界定當前是否適用存在不確定性；二是針對成果形式，除了95版《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》有具體翔實的說明外，06版《城市規(guī)劃編制辦法》只作了“成果應當包括規(guī)劃文本、圖件，以及包括相應說明的附

8、件”的要求，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說》則沒有涉及分區(qū)規(guī)劃的成果形式，成果形式是否固化也無定論。3．當前分區(qū)規(guī)劃編制的幾種探索在分區(qū)規(guī)劃編制內容存在爭議、成果形式尚無定論的同時，一些地方結合實際工作的需要，對分區(qū)規(guī)劃的編制進行了積極探索。3.1全域分區(qū)規(guī)劃傳統(tǒng)的分區(qū)規(guī)劃重點是落實總規(guī)，其關注的重點是“城市布局”，規(guī)劃范圍并非設區(qū)城[6]市全覆蓋的“區(qū)”的概念，而是以城市用地布局為主