教育公平的制度困境與制度建設(shè)

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1、教育公平的制度困境與制度建設(shè)　　目前國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從哲學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等理論視角對(duì)教育公平問(wèn)題進(jìn)行分析，但鮮有人從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)教育公平問(wèn)題進(jìn)行審視。本文嘗試從制度視角切入，以期為分析教育公平問(wèn)題構(gòu)筑一個(gè)更具洞察力與解釋力的理論分析框架，推進(jìn)教育公平問(wèn)題研究?！　∫?、教育公平的制度訴求　　　　（一）教育行政現(xiàn)代化改革的影響　　　　當(dāng)今世界絕大多數(shù)國(guó)家把追求公共利益最大化視為公共行政的最高目標(biāo)。以美國(guó)喬治弗雷德里森（H.GeorgeFredetickson）為代表的新公共行政學(xué)對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)唯一的效率訴求進(jìn)行了批判，認(rèn)為過(guò)于關(guān)注效率往往會(huì)導(dǎo)致公平的

2、缺失，而政府公共行政的根本目的在于保障與增進(jìn)社會(huì)公平。因此，新公共行政學(xué)主張政府要關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率，更要把社會(huì)公平作為公共行政的核心價(jià)值和終極目標(biāo)。在新公共行政學(xué)理論的影響下，西方國(guó)家自20世紀(jì)70年代開(kāi)始掀起了行政現(xiàn)代化改革的浪潮，追求社會(huì)公平成為政府行政最基本的價(jià)值取向?！　∈艿轿鞣絿?guó)家公共行政現(xiàn)代化改革的影響，新公共行政學(xué)的理念除了在我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革中得以體現(xiàn)，還在我國(guó)教育行政現(xiàn)代化改革中得到了重視和反映，隨著政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)化，教育公平將逐漸成為教育政策的基礎(chǔ)性理論訴求[1].近年來(lái)我國(guó)在教育政策制定中正呈現(xiàn)由注重效率轉(zhuǎn)向注重公平

3、的制度變遷。如為保障農(nóng)村與弱勢(shì)區(qū)域、群體教育公平，國(guó)家制定了諸如兩免一補(bǔ)、保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育、師范生免費(fèi)教育、貧困地區(qū)定向招生等政策，2013年還啟動(dòng)實(shí)施了教育扶貧工程與鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策。但是這些政策只是杯水車薪，難以承載教育公平。隨著教育現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，教育公平逐漸成為國(guó)家基本的教育政策，促進(jìn)教育公平已成為新時(shí)期政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，這就迫切需要更多有效的制度安排來(lái)保障教育公平。　?。ǘ┦袌?chǎng)機(jī)制對(duì)教育公平的侵蝕　　　　市場(chǎng)機(jī)制作為有效配置資源的重要方式，通過(guò)供求機(jī)制、價(jià)值機(jī)制、選擇機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制給社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的資源配置帶來(lái)了高效率，

4、教育領(lǐng)域也不例外。目前，教育已經(jīng)作為服務(wù)貿(mào)易面向全球開(kāi)放，教育的市場(chǎng)化運(yùn)作特征日益明顯。市場(chǎng)機(jī)制的介入在給教育資源配置帶來(lái)效率的同時(shí)，使得教育公平受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在：一是市場(chǎng)機(jī)制崇尚競(jìng)爭(zhēng)、選擇，將使弱勢(shì)地區(qū)、學(xué)校、人群的有限資源不斷流向強(qiáng)勢(shì)地區(qū)、學(xué)校和人群。目前，城市教師飽和、農(nóng)村教師缺乏以及學(xué)生付費(fèi)能力決定教育選擇機(jī)會(huì)、內(nèi)容、范圍等現(xiàn)象充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。這種強(qiáng)勢(shì)對(duì)弱勢(shì)的差異將引發(fā)馬太效應(yīng)，導(dǎo)致教育不公平。二是民間資本辦學(xué)的逐利性影響教育公平。民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域雖然增加了教育供給，擴(kuò)大了教育選擇，體現(xiàn)了一定的公益性，但是民間資本的逐利性將使得

5、教育資源流向能夠帶來(lái)利潤(rùn)最大化的地區(qū)、學(xué)校和個(gè)人，從而導(dǎo)致教育不均衡。此外，教育市場(chǎng)信息的不對(duì)稱，將導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，滋生教育尋租腐敗。利潤(rùn)的驅(qū)使容易誘使人們放棄教育公平的理想、價(jià)值和學(xué)術(shù)追求。三是市場(chǎng)機(jī)制容易導(dǎo)致教育復(fù)制社會(huì)階層的功能得以強(qiáng)化，影響教育利益的公平分配?！　∮捎趽碛胁煌?jīng)濟(jì)資本、社會(huì)資本和文化資本的受教育者的選擇能力和競(jìng)爭(zhēng)能力存在差異，市場(chǎng)的選擇機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將使教育的再生產(chǎn)功能得以強(qiáng)化，教育與學(xué)校將不斷進(jìn)行勞動(dòng)力和社會(huì)關(guān)系的再生產(chǎn)[2],導(dǎo)致階層固化，弱勢(shì)群體愈發(fā)難以通過(guò)教育改變命運(yùn)。為此，應(yīng)通過(guò)有效的制度安排來(lái)規(guī)避市場(chǎng)失靈，最

6、大限度地降低市場(chǎng)對(duì)教育公平的負(fù)面影響?！　《?、教育公平的制度困境　　　　新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度是一系列涉及規(guī)則與倫理的行為規(guī)范，旨在約束謀求效用最大化的個(gè)人或組織行為[3],包括顯性的法律、法規(guī)、政策等正式制度以及文化觀念、傳統(tǒng)習(xí)俗等非正式制度。在新制度主義看來(lái)，任何組織行為和個(gè)人行為均是在正式制度或非正式制度的影響下進(jìn)行的?；诖?，本文對(duì)教育公平問(wèn)題的分析將從正式制度與非正式制度兩個(gè)維度展開(kāi)?！　。ㄒ唬┱街贫取　　　》旨?jí)管理制度影響教育資源配置公平。我國(guó)1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》確定的分級(jí)管理制度雖然提高了地方治理教育的自主

7、性與針對(duì)性，但由于地方政府財(cái)力相差懸殊，導(dǎo)致地區(qū)、城鄉(xiāng)之間教育資源配置能力強(qiáng)弱不均。在地區(qū)配置方面，以2010年中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)為例，2009年普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)，上海、北京、天津分別為14792.68元、11662.02元、9131.43元，是全國(guó)平均生均3357.92元的三四倍，而貴州、江西、河南分別僅有2302.56元、2141.81元、1949.00元；2009年普通初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)，東部三個(gè)直轄市均超過(guò)萬(wàn)元，上海、北京、天津分別為18224.25元、15581.06元、11083.16元，為全國(guó)平均生均4331.62

8、元的三四倍，而全國(guó)最低的三個(gè)省份貴州、河南、江西分別僅有2698.18元、2965.13元、3