部門預(yù)算改革探析.doc

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1、部門預(yù)算改革探析部門預(yù)算改革是財(cái)政支出管理的一項(xiàng)重要改革，是我國(guó)政府預(yù)算制度改革中的一項(xiàng)重大舉措，但在執(zhí)行過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題需要切實(shí)解決好。本文擬就部門預(yù)算改革暴露出的問(wèn)題及相關(guān)因素作一剖析，為部門預(yù)算改革順利進(jìn)行發(fā)表一孔之見(jiàn)。一、現(xiàn)行部門預(yù)算改革中的問(wèn)題１．對(duì)部門預(yù)算改革的重要性認(rèn)識(shí)不足。在部門預(yù)算編制過(guò)程中，部分預(yù)算單位認(rèn)為操作復(fù)雜，費(fèi)用指標(biāo)不多，比較麻煩；實(shí)行部門預(yù)算后，不能打臨時(shí)報(bào)告，用錢不方便；存在重支輕收現(xiàn)象。還有的過(guò)于強(qiáng)調(diào)既得利益或收入、爭(zhēng)多講少，未能從觀念上根本轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)。部分財(cái)政干部認(rèn)為，實(shí)行部門預(yù)算就是要滿足單位需求，現(xiàn)實(shí)財(cái)源財(cái)力不允許，搞部門

2、預(yù)算只是做做樣子，走走形式。一般公眾認(rèn)為，部門預(yù)算是國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部分錢的事，和自己無(wú)關(guān)。２．機(jī)構(gòu)改革滯后對(duì)部門預(yù)算改革產(chǎn)生消極影響。我國(guó)現(xiàn)存的行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位設(shè)置或多或少地帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，隨著市場(chǎng)化改革不斷深入，日益顯出與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)。同時(shí)，目前行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位改革尚未完全完成，對(duì)部門預(yù)算改革帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。３．支出標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算定額體系有待完善。當(dāng)前部門預(yù)算編制的定額測(cè)算，基本上只是對(duì)過(guò)去幾年預(yù)算撥款的簡(jiǎn)單平均，尚未建立科學(xué)、規(guī)范、合理的支出定額體系，部門預(yù)算還不能完全擺脫傳統(tǒng)的基數(shù)加增長(zhǎng)的編制方法，零基預(yù)算實(shí)施范圍受到很大的限制。４．“收支兩條線”管理

3、沒(méi)有完全到位，流于形式。部分單位預(yù)算外資金仍有較大比例未進(jìn)入專戶，有的雖然進(jìn)入專戶管理，但留用比例過(guò)高。隨收隨支、以收定支問(wèn)題普遍存在。未能真正實(shí)行“收支兩條線”管理，尚未形成真正意義上的部門綜合預(yù)算。５．預(yù)算編制的系統(tǒng)軟件不規(guī)范，不成熟。目前部門預(yù)算還是處在試點(diǎn)階段，改革是漸進(jìn)式的，編制軟件根據(jù)各地實(shí)際而修改，整個(gè)軟件不系統(tǒng)，不規(guī)范。如沒(méi)有設(shè)立表內(nèi)、表間邏輯關(guān)系，查詢功能、審核功能、統(tǒng)計(jì)功能的操作性不強(qiáng)。4６．編制部門預(yù)算的行政行為。如預(yù)算資金中項(xiàng)目資金安排，沒(méi)有經(jīng)專家審定和招標(biāo)投標(biāo)，由行政領(lǐng)導(dǎo)首先直接拍板，有些專項(xiàng)資金安排憑領(lǐng)導(dǎo)愛(ài)好。還有的支出標(biāo)準(zhǔn)（定額）也沒(méi)

4、經(jīng)可行性論證，行政行為色彩較濃。７．改革不同步、不配套。作為財(cái)政支出領(lǐng)域的三項(xiàng)改革，部門預(yù)算、政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付是互相依存、共同發(fā)展的。國(guó)庫(kù)集中支付改革晚于部門預(yù)算改革，而起步較早的政府采購(gòu)也存在諸多問(wèn)題，改革沒(méi)有到位。二、成因１．政府收支的透明度差，公眾的參與意識(shí)不強(qiáng)。中國(guó)的稅收制度以間接稅為主，且采取隱蔽征收方式，使得公眾難以將自己的稅負(fù)與公共預(yù)算的效率聯(lián)系起來(lái)，公眾關(guān)注較多的僅是占稅收收入比重較小的個(gè)人所得稅。在支出領(lǐng)域，由于社會(huì)保障制度不健全，福利支出對(duì)公眾的影響太小。由于現(xiàn)行政策體制的局限，使得公眾缺乏對(duì)預(yù)算收入與支出制度的了解，公共預(yù)算制度沒(méi)有引起

5、公眾的關(guān)注，中國(guó)行政體制隸屬性的特點(diǎn)，導(dǎo)致公眾對(duì)行政自上而下的監(jiān)督較弱，納稅人缺位是預(yù)算少有公眾參與的重要原因。２．法規(guī)建設(shè)滯后。比如：《預(yù)算法》與《憲法》關(guān)于預(yù)算時(shí)間的規(guī)定互相沖突，導(dǎo)致每個(gè)預(yù)算年度１～４月處于無(wú)預(yù)算狀態(tài)，現(xiàn)行《預(yù)算法》及其相關(guān)條例已不適應(yīng)部門預(yù)算的編制；《國(guó)庫(kù)條例》、《農(nóng)業(yè)法》等涉及部門預(yù)算編制的法律條文與部門預(yù)算要求不一致，有矛盾的地方。同時(shí)地方各級(jí)在編制部門預(yù)算應(yīng)建立和遵循的財(cái)政法規(guī)方面基本是空白。３．預(yù)算約束軟化。軟預(yù)算約束是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來(lái)的痼疾。現(xiàn)階段，還存在預(yù)算約束的“真空地帶”，大量的預(yù)算外資金的存在直接違背了政府預(yù)算統(tǒng)一

6、、透明的原則，少數(shù)單位用非法收費(fèi)甚至是罰沒(méi)收入支付其日常經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，預(yù)算職能被部門預(yù)算單位肢解。４．現(xiàn)實(shí)的財(cái)力困難與制定的開(kāi)支定額的差距。公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額的標(biāo)準(zhǔn)已難以滿足部門預(yù)算的實(shí)際需要。另外，政府部門存在顯性的、隱性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。顯性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政支大于收，是財(cái)政赤字，隱性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)為政府債務(wù)。５．部門預(yù)算編制體系存在的不足。①部門預(yù)算是綜合預(yù)算，應(yīng)由一般的預(yù)算收入支出、政府性基金收入支出和預(yù)算外資金收入支出構(gòu)成?，F(xiàn)行的部門預(yù)算側(cè)重預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目分解，實(shí)際是細(xì)化預(yù)算。對(duì)于納入管理的預(yù)算外資金仍是簡(jiǎn)單地列收列支，預(yù)算外資金管理仍掌握在部門和單位手中；對(duì)于納入預(yù)算管

7、理的行政事業(yè)性收費(fèi)，在具體編報(bào)時(shí)又采取部門預(yù)算外單獨(dú)報(bào)批，達(dá)不到應(yīng)有的效果。②4我國(guó)部門編制預(yù)算的時(shí)間偏短，倉(cāng)促的編制時(shí)間使得預(yù)算失真低效，由于缺乏科學(xué)與充分的論證，預(yù)算編制與實(shí)際有一定差距。③由于信息不完整，部門利益交叉，試編部門預(yù)算之初，預(yù)算編制的框架與原則不夠明晰，因而影響了預(yù)算編制效果。④部門預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算定額體系有待完善。三、對(duì)策１．轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)。部門預(yù)算改革涉及到各部門既得利益格局的調(diào)整與財(cái)務(wù)管理權(quán)限的再分配。要轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)，爭(zhēng)取社會(huì)各方面的理解和支持。在編制部門預(yù)算過(guò)程中，各部門是預(yù)算編制的主體，財(cái)政部門參與其中。雙方肩負(fù)的責(zé)任是同樣

8、重大的。編