人民銀行部門預(yù)算改革探析

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1、人民銀行部門預(yù)算改革探析楊鳳琪長期以來，人民銀行實(shí)行的是獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制，即預(yù)算管理上以總行年度財(cái)務(wù)收支差額納入中央財(cái)政預(yù)算，分支機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)預(yù)算由總行按“收支兩條線”的原則辦理，各項(xiàng)費(fèi)用支出以核定指標(biāo)的方式加以控制，不核撥資金。隨著公共財(cái)政框架的逐步確立和財(cái)政國庫改革的日益深入，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制和預(yù)算指標(biāo)“全賬戶”管理方式已越來越不相適應(yīng)?，F(xiàn)狀及問題（一）費(fèi)用指標(biāo)預(yù)算與實(shí)撥資金并行。目前，人民銀行各分行作出年度預(yù)算指標(biāo)分解下達(dá)批復(fù)的同時(shí)，將固定資產(chǎn)購建支出指標(biāo)收歸分行系統(tǒng)財(cái)務(wù)統(tǒng)籌管理，由系統(tǒng)財(cái)務(wù)直接全額作

2、支出列賬，進(jìn)而將這部分費(fèi)用指標(biāo)變作實(shí)撥資金分別撥款至轄內(nèi)各中心支行，造成支出虛列、套取現(xiàn)金問題，甚至在賬外形成“小金庫”。（二）預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外經(jīng)費(fèi)并行。人民銀行除指標(biāo)預(yù)算資金之外，還利用其特有的職能向財(cái)政部申報(bào)外匯檢查單項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)，內(nèi)容包括外匯檢查辦案補(bǔ)助、電子設(shè)備購置及維修費(fèi)、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測費(fèi)、年審費(fèi)、進(jìn)出口核銷經(jīng)費(fèi)等；同時(shí)，人行外匯部門和國庫部門還可獲取地方財(cái)政的部分補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。而這些經(jīng)費(fèi)收支均與人行財(cái)務(wù)核算無關(guān)，與人行預(yù)算管理脫節(jié)。（三）費(fèi)用指標(biāo)預(yù)算執(zhí)行失控。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某分行及各中心支行為了不突破預(yù)算指標(biāo)的限額，人為調(diào)

3、整支出科目，相互擠占費(fèi)用，造成預(yù)算執(zhí)行結(jié)果嚴(yán)重失實(shí)。從表面上看，該分行2005年度并未突破總預(yù)算，還略有結(jié)余，但從檢查結(jié)果看，2005年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算的執(zhí)行失真率（即有問題資金與預(yù)算執(zhí)行數(shù)之比，后同）達(dá)8.2%。特別是工資、獎(jiǎng)金、津補(bǔ)貼列支問題相當(dāng)普遍，僅抽查單位存在工資、獎(jiǎng)金、津補(bǔ)貼問題金額就達(dá)數(shù)千萬元，主要表現(xiàn)在：發(fā)放依據(jù)政出多門，無依據(jù)發(fā)放現(xiàn)象普遍，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)擅自提高，績效獎(jiǎng)金不按績效考核發(fā)放，列支渠道五花八門等。問題產(chǎn)生的原因（一）預(yù)算管理方式不適應(yīng)。目前財(cái)政部對人民銀行的預(yù)算管理范圍主要包括基本支出、項(xiàng)目支出和其

4、他支出；采用的預(yù)算管理方式是：核定費(fèi)用指標(biāo)，并由人民銀行各分支機(jī)構(gòu)在規(guī)定的指標(biāo)內(nèi)控制使用；預(yù)算資金的使用由人民銀行按規(guī)定的費(fèi)用指標(biāo)，直接在費(fèi)用中列支，即采取了“坐支”方式。這種方式給了人民銀行在資金調(diào)度和安排使用上以極大的自由空間，從而也造成了預(yù)算資金使用上的隨意性。（二）預(yù)算編制方法不科學(xué)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人民銀行預(yù)算編制方法仍沿用過去的“基數(shù)加增長”模式，缺乏預(yù)算編制依據(jù)，沒有一套科學(xué)的定員、定額標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算編制在某種程度上變成了數(shù)字游戲。這種方法使人民銀行的預(yù)算規(guī)模逐年放大，使預(yù)算資金的自由支配程度逐年增加。（三）預(yù)算

5、執(zhí)行控制不嚴(yán)格。人民銀行預(yù)算管理主要采取費(fèi)用指標(biāo)控制方式，費(fèi)用指標(biāo)一旦核定，預(yù)算資金的使用就處于人行各分支機(jī)構(gòu)的掌控之中，只要在賬面上各項(xiàng)費(fèi)用指標(biāo)反映不突破，通過決算審核關(guān)似乎應(yīng)無大礙。（四）利益追求最大化。人民銀行在超額享受國家統(tǒng)一工資福利保障待遇之外，仍想千方施百計(jì)比照或參照執(zhí)行省、市、縣級地方各類津補(bǔ)貼政策，并在不占用工資費(fèi)用指標(biāo)的情況下，亂列亂支發(fā)放各類津補(bǔ)貼，從而造成擠占公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)用于人員費(fèi)用支出等問題。改革措施及實(shí)現(xiàn)途徑（一）改進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，適應(yīng)部門預(yù)算管理要求。按照部門預(yù)算的統(tǒng)一要求，首先

6、要修改和完善財(cái)政部制定的《人民銀行財(cái)務(wù)管理制度》，將部門預(yù)算管理的原則、要求及操作事項(xiàng)貫徹其中，在機(jī)構(gòu)職能、業(yè)務(wù)明確區(qū)分和界定的基礎(chǔ)上，對其科目體系按照部門預(yù)算管理的要求重新進(jìn)行劃分和調(diào)整。其次要改變現(xiàn)行的“收支相抵”的預(yù)算指標(biāo)管理辦法，取消“全賬戶”管理方式，實(shí)行“收支兩條線”的預(yù)算資金實(shí)撥制。（二）區(qū)分收支，分類核算，確立部門預(yù)算管理范圍。明確職能是實(shí)行部門預(yù)算的前提。對人民銀行經(jīng)營性業(yè)務(wù)應(yīng)按照商業(yè)銀行的企業(yè)性質(zhì)進(jìn)行管理和核算；對其社會(huì)事業(yè)性服務(wù)應(yīng)實(shí)行事業(yè)體制管理，通過有償服務(wù)實(shí)現(xiàn)收支自求平衡或差額撥款；對其金融

7、行政性職能，實(shí)行部門預(yù)算管理。在明確區(qū)別職能、業(yè)務(wù)分類的基礎(chǔ)上，對內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以確定部門預(yù)算的對象和范圍。（三）區(qū)分職能需求，實(shí)行有區(qū)別的預(yù)算管理方式。在對人民銀行實(shí)行部門預(yù)算管理過程中，要在區(qū)別不同職能、區(qū)分業(yè)務(wù)分類的基礎(chǔ)上，實(shí)行不同的預(yù)算管理方式。人員經(jīng)費(fèi)根據(jù)年度制定不同定額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行嚴(yán)格的定額控制，項(xiàng)目間不可調(diào)劑。公用經(jīng)費(fèi)和基建項(xiàng)目支出實(shí)行“零基預(yù)算”，準(zhǔn)確編制預(yù)算，支出不得突破。（四）研究制定部門預(yù)算編制操作規(guī)程。適應(yīng)部門預(yù)算改革需要，應(yīng)盡快研究制定部門預(yù)算操作規(guī)程，按照“零基預(yù)算”管理要求，統(tǒng)一預(yù)

8、算編制原則、程序、方法以及各個(gè)環(huán)節(jié)、各科目的操作流程，使預(yù)算編制工作更加科學(xué)、規(guī)范。一要建立多維的預(yù)算參與主體。逐級成監(jiān)察等部門參與的預(yù)算管理工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)對各層次、各環(huán)節(jié)預(yù)算組織的日?；顒?dòng)進(jìn)行全面、系統(tǒng)地控制與監(jiān)督。二要確定預(yù)算編制流程和標(biāo)準(zhǔn)。（五）建立基本支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系?；局С鲱A(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)是作為一項(xiàng)基礎(chǔ)的社會(huì)公共信息資源存在