“公共使用”與“公共利益”的法律解讀

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1、“公共使用”與“公共利益”的法律解讀“公共使用”與“公共利益”的法律解讀關(guān)鍵詞：公共使用/公共利益/征收權(quán)/限制一、美國新倫敦市征收案①簡介新倫敦是美國康涅狄格州的一座小城市。前些年開始，該市經(jīng)濟走向蕭條，失業(yè)率劇增，人口也大量流失。為推動經(jīng)濟復蘇，1998年1月，州政府批準發(fā)行債券，資助一家民間非營利實體“新倫敦開發(fā)公司”（NLDC)開展城市規(guī)劃活動。同年2月，輝瑞醫(yī)藥公司計劃在新倫敦投資建立研究機構(gòu)。地方官員設(shè)想，以該研究機構(gòu)和擬建的海岸警衛(wèi)隊博物館為中心，對泰晤士河邊地區(qū)進行商業(yè)開發(fā)。2000年1月，

2、市政府批準了NLDC制訂的涉及90英畝土地的綜合開發(fā)計劃，并委托NLDC作為開發(fā)代理商負責實施。同時，授權(quán)NLDC購買或征收私人財產(chǎn)。NLDC成功地議價購買了90英畝開發(fā)范圍內(nèi)的大多數(shù)房地產(chǎn)，但與另外一些業(yè)主（他們拒絕出售）的談判受挫。同年11月，NLDC啟動征收程序從而引發(fā)了本案。12月，蘇澤特?凱洛等9個業(yè)主將新倫敦市及NLDC訴至當?shù)伢{等法院，主張征收行為違反憲法第五修正案規(guī)定的“公共使用”（publicuse)限制。在高等法院作出禁止部分財產(chǎn)征收的裁決后，雙方又上訴至康涅狄格州最高法院，而州最高法院

3、認定了全部征收行為的有效性。接著，凱洛等向聯(lián)邦最髙法院上訴，主張市政府征收他們的財產(chǎn)用于私人經(jīng)濟開發(fā)是一種違憲行為。2005年2月22日，聯(lián)邦最高法院審理了本案。法庭辯論中，地方官員宣稱，為輝瑞公司新建研究大樓配套的開發(fā)項目將創(chuàng)造就業(yè)崗位、增加稅收并促進長期不景氣的地方經(jīng)濟，這有助子改善整個公共福利，因而符合聯(lián)邦憲法規(guī)定的“公共使用”條件。但居民們及其代理律師認為，這種征收行為極不公平，只能損害財產(chǎn)權(quán)和分裂社會，要求法院予以阻止。一些法官也懷疑，政府能否為某個以經(jīng)濟增長為承諾的私人開發(fā)項目去征收某個人的住宅

4、。他們甚至考慮推翻最高法院上一次（1954年）關(guān)于為私人開發(fā)行使征收權(quán)的重要裁決。該裁決認定，為消除“貧民窟或衰落區(qū)”（slumsorblightedareas)而采取的財產(chǎn)征收行為可以構(gòu)成“公共使用”因而是被允許的。法官金斯伯格認為，新倫敦市處在經(jīng)濟“不景氣”（depressed)的情形中，還沒有到經(jīng)濟“衰落”(blighted)的地步。居民們的代理律師布勒克也主張，1954年案中的那種城市衰敗不同于目前新倫敦市經(jīng)濟不景氣的情況。但法官肯尼迪認為，經(jīng)濟不景氣地區(qū)可以很快淪為衰落區(qū)。2005年6月23日，聯(lián)

5、邦最高法院的9名法官以5比4裁定，維持州最高法院的裁決，從而認定了一個城市可以為一項旨在振興不景氣地方經(jīng)濟的發(fā)展計劃而征收私有財產(chǎn)。其法律意見書指出，新倫敦市擬采取的征收行為符合憲法規(guī)定的“公共使用”要求。新倫敦市征收案主要涉及國家征收權(quán)。在美國有一個專門的法律術(shù)語“eminentdomain”用來表述國家對私人財產(chǎn)（主要是土地及地上的房屋等附屬物）的征收權(quán)。一般認為，美國憲法為征收權(quán)提供了最基本的法律依據(jù)。1791年通過的憲法第五修正案規(guī)定，“未經(jīng)正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)；未經(jīng)公正補

6、償，不得以公共使用為由征收私人財產(chǎn)。”②據(jù)此，政府被允許以公平補償作為交換來征收私人財產(chǎn)，但只能為了“公共使用”的需要。根據(jù)立法本意，憲法第五修正案與其說是對政府征收私人財產(chǎn)的授權(quán)，不如說是對征收權(quán)的限制。限制的目的是為了防止政府濫用國家征收權(quán)和保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)，而這種限制的要件之一就是“公共使用”（其他兩個要件是“正當法律程序”和“公正補償”）。上文提到的新倫敦市征收案，其焦點也在于政府的征收行為是否符合憲法規(guī)定的“公共使用”條件，或者說，“憲法第五修正案關(guān)于‘公共使用’的要求，能夠為財產(chǎn)被征收的個人

7、提供什么樣的保護？”③何謂“公共使用”？美國的法學家們認為有兩種觀點：狹義的指“被公眾所使用”(usebythepublic)；廣義的指“公共利益”（publicadvantage)?！艾F(xiàn)在一般來說，如果公眾的目的也被滿足的話，私人的目的可以被滿足。這樣，私人公司履行諸如公用事業(yè)、鐵路等公共職能，經(jīng)依法授權(quán)可以動用國家征收權(quán)。”④也就是說，對“公共使用”一般應(yīng)做廣義理解。美國的司法實踐一直在努力為“公共使用”作出合理的解釋。這里，又得提到聯(lián)邦最高法院1954年就伯曼訴帕克一案的判例⑤。該案涉及一個與地區(qū)衰落

8、并不相干的百貨商店，但法院認為，把尚未荒廢的商業(yè)建筑納入荒廢的城區(qū)內(nèi)進行規(guī)劃，這對城市重建來說是合法的，因此允許地方政府為城市復興計劃征收該商店。1954年裁決實際上把地方政府聯(lián)合開發(fā)商改造荒廢城區(qū)視為“公共使用”。此后，在美國征收權(quán)不斷擴大，土地征收的范圍從荒廢的城區(qū)拓展到老商業(yè)區(qū)。但1954年裁決并沒有一勞永逸地解決“公共使用”的定義問題，人們對此仍持不同看法，政府也陷入是否行使征收權(quán)的兩難之中。同時，各個州