關(guān)于我國(guó)水資源流域管理的法律思考

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1、社會(huì)經(jīng)濟(jì)開發(fā)水平則越來(lái)越高，形成了資源分布中心偏西，生產(chǎn)能力、經(jīng)濟(jì)要素分布偏東之間的梯度現(xiàn)象?！薜谌?，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)之間的矛盾在流域范圍內(nèi)的不平衡性。流域上游的生態(tài)環(huán)境脆弱，但當(dāng)?shù)氐谋Ｗo(hù)能力有限，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的向往使得開發(fā)動(dòng)力難以緩慢下來(lái)。從當(dāng)?shù)刂v是發(fā)展優(yōu)先，從整個(gè)流域講，則是生態(tài)優(yōu)先；從當(dāng)?shù)刂v是生態(tài)問(wèn)題治理難度大，從全流域講，下游的資金和技術(shù)可以用來(lái)支持I二游，用資金與技術(shù)換取上游的水和生態(tài)，使雙方受益。第四，我國(guó)的一些社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目也必須考慮到流域內(nèi)水資源的因素。例如筆者曾跟隨一調(diào)查組于2000年11月在蓬萊青龍河流

2、域調(diào)查時(shí)，在當(dāng)?shù)厮珜?dǎo)的下鄉(xiāng)扶貧活動(dòng)中，扶貧的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是幫助農(nóng)民各家各戶打深井蓄水，在缺乏有力領(lǐng)導(dǎo)的地方，農(nóng)村甚至連飲水都會(huì)有困難。但是就是打深井蓄水，進(jìn)行扶貧這樣一件好事，卻會(huì)由于缺少統(tǒng)一的規(guī)劃與管理，又會(huì)造成一些意想不到的副作用：水井的深度愈來(lái)愈深，廢棄井越來(lái)越多，污染源愈來(lái)愈擴(kuò)散等等。目前，我國(guó)西北地區(qū)國(guó)家所倡導(dǎo)的扶貧移民項(xiàng)目越來(lái)越傾向于移民到水資源豐富的地區(qū)。但是水資源的豐枯程度不能僅在?個(gè)區(qū)域內(nèi)單獨(dú)考慮，而應(yīng)該考慮整個(gè)流域的需求。第五，水資源自然流動(dòng)的屬性穿透了由鄉(xiāng)、縣、省，城市、鄉(xiāng)村等人為劃定的行政區(qū)域

3、管轄原則，要求突破現(xiàn)有體制下各行政區(qū)域所造成的多重規(guī)范之間的利益分割，實(shí)現(xiàn)水資源在流域范圍內(nèi)的統(tǒng)一管理。1．2流域管理體制的含義前面的分析表明，流域范圍內(nèi)的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)因素彼此依存，共同作用，它們都依附于流域單元，形成了一個(gè)不可割裂的整體系統(tǒng)。這一系統(tǒng)整體功能的發(fā)揮自然要求流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備跨縣、跨省協(xié)調(diào)的能力，應(yīng)在水土保持、防洪、水資源分配與保護(hù)、扶貧開發(fā)與移民等社會(huì)發(fā)展方面具有對(duì)流域省份相關(guān)職能部門進(jìn)行垂直管理的地位。因而新水法在我國(guó)現(xiàn)有的行政分區(qū)管理體制的基礎(chǔ)之上提出了流域管理體制的規(guī)定。過(guò)去我國(guó)雖然也

4、在一些大江大河設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，制訂了一些大江。參見：陳湘滿：《論流域開發(fā)管理中的區(qū)域利益協(xié)調(diào)》，載《經(jīng)濟(jì)尊理》，2002年第9期：3大河流域管理的實(shí)施細(xì)則。諸如《淮河流域水污染防治暫行條例》、《關(guān)于遼河流域水污染防治項(xiàng)目排污費(fèi)貼息的規(guī)定》、《防治船舶垃圾和沿岸固體廢物污染長(zhǎng)江水域管理規(guī)定》等。但是這些規(guī)定均是在老《水法》的基礎(chǔ)上制訂出來(lái)的，當(dāng)時(shí)流域管理體制還沒(méi)有明確的法律地位，只是有感于淮河等河流水污染嚴(yán)重的社會(huì)現(xiàn)實(shí)而采取的應(yīng)急措施。現(xiàn)在流域管理體制已有了明確的法律地位，根據(jù)以往的實(shí)踐和新O,k法》的規(guī)定，今后流域管理

5、體制的法律含義應(yīng)該包含以下幾個(gè)方面：第一，流域管理堅(jiān)持對(duì)水資源的統(tǒng)一管理，其內(nèi)容至少包括地表水與地下水，城市用水和鄉(xiāng)村用水，生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水和生態(tài)環(huán)境用水，水質(zhì)與水量等方面的有機(jī)統(tǒng)一。流域管理方面的這些規(guī)定反映在水利部部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)所作的關(guān)于《中華人民共和國(guó)水法(修訂草案)》的說(shuō)明之中：新《水法》根據(jù)1998年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的水利部“三定”方案中關(guān)于“水利部統(tǒng)一管理水資源(含空中水、地表水、地下水)”、“原地質(zhì)礦產(chǎn)部承擔(dān)的地下水行政管理職能交給水利部承擔(dān)”、“原由建設(shè)部承擔(dān)的指導(dǎo)城市防洪職能、城市規(guī)劃區(qū)地下水資源的管理保護(hù)職能

6、，交給水利部承擔(dān)”的規(guī)定，建立了流域管理與行政分區(qū)管理相結(jié)合的管理體制∞。第二，明確規(guī)定了流域管理體制調(diào)控水資源的手段與方法。在水資源規(guī)劃，水資源開發(fā)利用，水資源、水域和水工程的保護(hù)，水資源配置和節(jié)約使用，水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督，水污染防治、流域管理機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任等方面都明確了流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)。在水法的這些主要章節(jié)中之所以自始至終地對(duì)流域管理體制作出規(guī)定，是因?yàn)檫^(guò)去分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的體制，在實(shí)踐中造成了對(duì)水資源的分割管理，影響了水資源的合理配置和綜合效益的發(fā)揮。黃河、塔里木河、黑河等出現(xiàn)斷流的重要原因無(wú)不與

7、過(guò)去這種管理體制有關(guān)。因而流域管理體制的建構(gòu)是對(duì)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)的結(jié)果。第三，流域管理所強(qiáng)調(diào)的對(duì)于水資源的統(tǒng)一管理不屬于“水務(wù)一體化的管理體制”。新《水法》明確規(guī)定了我國(guó)實(shí)行水資源統(tǒng)一管理與水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)工作相分離的管理制度。例如我國(guó)《水法》第十三條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)水資源開發(fā)、利。參見：《中華人民共和國(guó)水法》，中國(guó)民主法制出版社，2002年8月版，第25頁(yè)4用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作。”、“縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源開發(fā)、年,J11】、節(jié)約和

8、保護(hù)的有關(guān)工作”。水法為什么要這樣規(guī)定呢?這是因?yàn)椤拔覈?guó)七大江河流域都有國(guó)家環(huán)保局和水利部雙重領(lǐng)導(dǎo)的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，只需賦予其一定的監(jiān)督管理職責(zé)即可運(yùn)作，而無(wú)需花費(fèi)財(cái)力另設(shè)機(jī)構(gòu)””。第四，我國(guó)流域管理體制必須與行政區(qū)域管理體制相結(jié)合，這與西方純粹的流域管理體制有明顯區(qū)別。我國(guó)水法無(wú)論在關(guān)于統(tǒng)一管理水資源的內(nèi)容還是