公共管理學(xué)第4講公共管理的主體

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1、第三講公共管理的主體學(xué)習(xí)要點(diǎn)：·公共組織與非公共組織的區(qū)別·公共組織的基本結(jié)構(gòu)·公共組織的類(lèi)型和作用·公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)方式·公共組織的變革第一節(jié)公共管理的主體（1）：組織一、公共組織的概念（一）組織所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來(lái)的社會(huì)集團(tuán)，是處于一定社會(huì)環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為了實(shí)現(xiàn)某種目的而有意識(shí)建立起來(lái)的人類(lèi)群體。簡(jiǎn)單地說(shuō)，組織是兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。（二）公共組織公共組織是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或

2、者經(jīng)過(guò)公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會(huì)提供公共服務(wù)的非營(yíng)利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)公共組織的重要組成部分。（三）公共組織的基本要素與其它社會(huì)組織一樣，構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素兩大類(lèi)。1．物質(zhì)要素（1）人員。（2）經(jīng)費(fèi)。（3）物資設(shè)備2．精神要素（1）目標(biāo)。（2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。（3）人際關(guān)系。二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別1．活動(dòng)的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的

3、私人利益，其目的是為社會(huì)中的相關(guān)利益者服務(wù)。公共組織則以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，它追求的是全面的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，是全國(guó)社會(huì)成員的整體利益。210．為社會(huì)所提供的服務(wù)不同。非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動(dòng)內(nèi)容，向社會(huì)提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費(fèi)者必須支付貨幣，才能購(gòu)買(mǎi)和享用其產(chǎn)品。公共組織則為社會(huì)提供公共產(chǎn)品。3．管理對(duì)象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對(duì)象，對(duì)于本組織之外的其他社會(huì)成員的活動(dòng)則無(wú)權(quán)干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個(gè)社會(huì)，對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會(huì)成員都必須遵從。4．活動(dòng)的

4、依據(jù)不同。非公共組織主要服從商品買(mǎi)賣(mài)的價(jià)值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動(dòng)依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關(guān)系之上。公共組織則以國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力為活動(dòng)依據(jù)，以國(guó)家法律作為活動(dòng)的依據(jù)和準(zhǔn)繩。依法管理是公共組織的重要特點(diǎn)。（二）公共組織的性質(zhì)1．社會(huì)性。2．權(quán)威性。3．法制性。4．系統(tǒng)性。5．主動(dòng)性。三、公共組織的結(jié)構(gòu)（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)決策層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層圖3-1層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職

5、責(zé)分配關(guān)系是：最高層次的公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門(mén)行政的總目標(biāo)、總方針、總政策和總的實(shí)施方案，最高層次的公共組織，是一個(gè)開(kāi)放的、面向社會(huì)的公共組織。中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門(mén)最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對(duì)象的實(shí)際，制定本單位的具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實(shí)施工作。中層公共組織為半封閉半開(kāi)放系統(tǒng)?；鶎庸步M織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實(shí)施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封

6、閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問(wèn)題。公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級(jí)制，在公共組織運(yùn)行中有其優(yōu)缺點(diǎn)。優(yōu)點(diǎn)：（1）分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；（2）行動(dòng)迅速，能及時(shí)地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，并有利于就地監(jiān)督、控制；（3）能發(fā)揮各個(gè)層級(jí)公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動(dòng)開(kāi)展工作；（4）各層級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。10缺點(diǎn)：（1）各層級(jí)行政首長(zhǎng)管轄事務(wù)過(guò)多，責(zé)重事繁，難于事事精通；（2）容易形成地方的塊塊

7、分割，不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；（3）容易形成地方主義，不利于中央對(duì)地方的宏觀控制。（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)1.按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工，是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來(lái)組成公共組織單位。例如：財(cái)政、外交等均為不同的業(yè)務(wù)，就以此為基礎(chǔ)，設(shè)置不同的單位。優(yōu)點(diǎn)：（1）符合分工專業(yè)化的原則。每個(gè)部門(mén)只負(fù)責(zé)某一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，有利于工作人員熟悉本專業(yè)工作，以提高管理效率。（2）有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)。同一性質(zhì)的業(yè)務(wù)由同一單位管理，使公共組織易于統(tǒng)一同一性質(zhì)業(yè)務(wù)的方針、政策、法規(guī)，避免政出多門(mén)的混亂狀態(tài)

8、。（3）體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。缺點(diǎn)：（1）業(yè)務(wù)事權(quán)過(guò)于集中，容易形成條條分割，利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合作、協(xié)調(diào)。（2）分工過(guò)細(xì)，易造成部門(mén)林立。（3）有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易作出明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。2.按管理程序分工按管理程序分工，是指按公共管理工作過(guò)程的程序不同來(lái)分別設(shè)置公共組織部門(mén)。公共管理過(guò)程有咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程