3實(shí)現(xiàn)自由與秩序的良性平衡--對流浪乞討問題的憲法學(xué)分析

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1、萬方數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)自由與秩序的良性平衡——對流浪乞討問題的憲法學(xué)分析張千帆內(nèi)容提要收容遣送制度的廢止和救助管理辦法的建立并沒有完全解決許多城市所面臨的流浪乞討問題，因而當(dāng)今中國各大城市仍然需要在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)處理這一問題。本文從美國對相關(guān)問題的憲政經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，探討地方立法所必須遵循的憲法學(xué)原則。和美國類似，中國憲法雖然沒有提到乞討或露宿的權(quán)利，但也規(guī)定了和這類問題相關(guān)的公民基本權(quán)利。結(jié)合中國和美國的相關(guān)憲政經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為政府并不是絕對不可對乞討和露宿行為進(jìn)行限制，而是必須保證這些限制符合憲法的基本要求。第一，它們所針對

2、的是行為，而不是流浪者或乞丐身份。第二，政府只有在具備合法的公共利益的情況下才能限制這些行為。第三，有關(guān)規(guī)定不得為執(zhí)法人員提供不受控制的自由裁量權(quán)。最后，要實(shí)現(xiàn)自由與秩序的平衡，必須建立獨(dú)立的憲法解釋機(jī)構(gòu)，通過司法過程界定公民權(quán)利與地方權(quán)力的邊界。關(guān)鍵詞流浪乞討憲法權(quán)利地方秩序一、引言2003年的“孫志剛事件”暴露了中國收容遣送制度的弊端，促使國務(wù)院在很短的時(shí)間內(nèi)廢止了實(shí)施了20余年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，并代之以《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。新辦法將原來強(qiáng)制性的收容遣送改為自愿性質(zhì)的“臨時(shí)性

3、社會救助措施”，只有在符合條件的流浪乞討人員主動求助時(shí)才能收留，且不得限制受助人員離開救助站(第六、十一條)。新辦法出臺后立刻因?yàn)槠涮幚矸绞降摹叭诵曰倍艿劫澴u(yù)，但實(shí)施一段時(shí)間下來，全國不少地方都感到有必要解決原收容遣送辦法廢止后所產(chǎn)生的新問題。①其中最常見的問題就是如何處置《救助管理辦法》所管不著的流浪乞討人員——既然新辦法強(qiáng)調(diào)自愿原則，如何對待那些屢經(jīng)勸說而不愿接受救助的人?⑦超過救助期限之后，如果受助人員仍然不愿回到原籍怎么辦?是不是只能將他們再放回流浪乞討的行列?強(qiáng)制性收容遣送措施的廢止是否意味著城市只能坐視

4、流浪乞討大軍充斥街頭，而不得在任何地段禁止乞討并對違規(guī)人員采取任何強(qiáng)制措施?對于這些問題，《救助管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則都沒有明確說明。更重要的是，這些問題反映了流浪乞討人員的自由和城市管理秩序之間的微妙平衡，因而并不是單純的立法或行政規(guī)定所能解決，而是必須通過憲法分析界定個(gè)人權(quán)利和公共權(quán)力的合理邊界。流浪乞討是一個(gè)古老而棘手的問題，而且并非為中國所特有。即使發(fā)達(dá)國家也面臨著同樣問題，盡管產(chǎn)生問題的根源未必相同。無論在美國還是西歐，都存在著對某些流浪乞討行為的限制與懲罰。在歐洲，法國是首先控制惡性或欺騙性乞討行為的國家。

5、對假裝生病或殘疾以及未經(jīng)主人允許而在私人①關(guān)于地方政府在憲法范圍內(nèi)具有為維護(hù)地方秩序而規(guī)定強(qiáng)制性措施的有限權(quán)力。見張千帆：《流浪乞討與管制——從貧困救助看中央與地方權(quán)限的界定》，載《法學(xué)研究》2004年第3期，第39—51頁。②據(jù)報(bào)道，某些地區(qū)的流浪乞討人員大多數(shù)都不愿接受救助。例如南京市2003年曾對流浪乞討者做過登記。在1733人中，只有85人(不到5％)表示愿意接受救助，主動愿意去救助站的更只有13人。見“南京‘禁乞令’昨起實(shí)施”，載《北京青年報(bào)》2004年3月2日。55萬方數(shù)據(jù)中國法學(xué)2004年第4期住宅乞討的

6、乞丐，法國刑法典第276條規(guī)定了6個(gè)月到2年的監(jiān)禁。如果乞丐或流浪漢被發(fā)現(xiàn)擁有武器或盜竊工具，將受到2—5年的監(jiān)禁。如果乞丐擁有價(jià)值超過1法郎的物品而不能解釋其來源，將受到6個(gè)月到2年的監(jiān)禁。其它大陸法國家一般效仿法國禁止乞討的法律。④今天的美國也正面臨著流浪乞討所產(chǎn)生的社會問題。在窮人遷徙權(quán)的問題上，聯(lián)邦法院的憲法發(fā)生了180度的大轉(zhuǎn)彎，從原先完全不承認(rèn)遷徙權(quán)的極端走向遷徙權(quán)及其附帶的福利權(quán)和選舉權(quán)不容許任何限制的另一個(gè)極端。②然而，這并不表明美國有效解決了貧困問題，因?yàn)樽钬毨б约熬窕蛐睦碛袉栴}的貧民可能完全沒有能

7、力遷徙，因而對他們來說遷徙權(quán)的憲法保障未必意味著多少實(shí)惠。相反，遷徙權(quán)的憲法保障反而可能加劇流浪問題的嚴(yán)重性。近年來，無家可歸的流浪者向美國的濟(jì)貧制度提出了新的挑戰(zhàn)，許多地方政府制定或加強(qiáng)實(shí)施了禁止乞討和露宿的立法，其中至少某些措施可能過分限制了貧民的憲法權(quán)利。在社會不同利益不斷碰撞與斗爭的過程中，法治國家逐漸形成了解決流浪乞討問題的憲政模式，從而為中國提供了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。本文主要探討美國城市對無家可歸的流浪者在街頭露宿和乞討的限制及其所產(chǎn)生的憲法問題，并從中尋找對中國的啟示。美國經(jīng)驗(yàn)表明，政府并不是絕對不可對乞討和

8、露宿等行為進(jìn)行限制，而是必須適當(dāng)界定貧民的憲法權(quán)利和地方政府為了維持秩序而行使的公共權(quán)力，保證地方限制符合憲法的基本要求。第一，政府限制所針對的必須是行為，而不是流浪者或乞丐身份。如果有關(guān)規(guī)定所針對的是人的身份而不是行為，那么它就不符合憲法平等原則。第二，政府只有在具備合法的公共利益的情況下才能限制這些行為。如果政府措施不具備足夠