剖析立法尋租現(xiàn)象

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1、剖析“立法尋租”現(xiàn)象一、“立法尋租”問題的提出在日常生活中，我們了解到的“尋租”現(xiàn)象一般都是“行政尋租”，即以直接的行政干預(yù)的方式來迎合利益集團(tuán)的要求。對(duì)于更隱蔽的“立法尋租”現(xiàn)象我們關(guān)注得不多。事實(shí)上，這一現(xiàn)象并不是最近才出現(xiàn)的，我們國家政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)狀況決定了在過去一段很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，“立法尋租”問題得不到關(guān)注。主要原因有四：一、黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化了行政主導(dǎo)型社會(huì)，法律始終只被當(dāng)作一種控制社會(huì)的手段，被行政吸收或者包容了，人們習(xí)慣于生活在“父母官”的庇護(hù)下；二、我們國家的立法體制自身的局限，人民代表大會(huì)制度是我國的根

2、本政治制度，按照憲法規(guī)定，全國人民代表大會(huì)是國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，“一府兩院”由人大產(chǎn)生對(duì)人大負(fù)責(zé)受人大監(jiān)督，可以說憲政架構(gòu)是以“立法至上”為標(biāo)準(zhǔn)的，但是由于人大代表的產(chǎn)生過程的局限以及活動(dòng)的非常設(shè)性，使得人大的權(quán)威大大降低，立法活動(dòng)無法得到多數(shù)人的認(rèn)同；三、長(zhǎng)期以來國家落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況（特別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況）決定了在在立法領(lǐng)域進(jìn)行“尋租”的可能性不大，因?yàn)椤皩ぷ狻边@一問題通常是和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、自由競(jìng)爭(zhēng)聯(lián)系在一起的。四、公共信息披露制度的缺失，國家對(duì)新聞出版活動(dòng)實(shí)行了嚴(yán)格的審查制度，許多重要信息被以維護(hù)國家

3、安全和社會(huì)穩(wěn)定的名義而封禁起來，特別荒唐的是，對(duì)于立法活動(dòng)這樣本來應(yīng)該具有最大公開度的活動(dòng)也常常被封鎖消息，很多法律都是在多數(shù)人不知情的情況下，“空降”而生的。隨著我國改革開放的不斷深化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，國家對(duì)經(jīng)濟(jì)主要是在宏觀層面上進(jìn)行調(diào)控。我們所熟知的宏觀調(diào)控的手段主要有三：經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段。法制建設(shè)在改革開放以后得到了空前重視，一大批法律法規(guī)被制定，每年還有很多法律法規(guī)被列入立法規(guī)劃中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至1994年6月底，全國各類現(xiàn)行有效的經(jīng)濟(jì)方面的法律法規(guī)和規(guī)章共計(jì)1581件，而其中1978年12

4、月以前的僅有12件。在經(jīng)濟(jì)一切“優(yōu)先”的時(shí)代里，作為經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展的必然產(chǎn)物和保障——法律也相應(yīng)得到了大發(fā)展，立法上的一舉一動(dòng)已經(jīng)開始能影響到社會(huì)的利益分配格局，越來越多的個(gè)人和利益集團(tuán)開始介入其中，企圖通過各種手段干預(yù)立法活動(dòng)，以從源頭上為自己謀取最大利益提供“合法”的保障。二、當(dāng)前我國“立法尋租”現(xiàn)狀及表現(xiàn)在我國當(dāng)前立法活動(dòng)中，“立法尋租”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是部門“打架”、爭(zhēng)權(quán)奪利；二是立法過程中強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的身影越來越多，而弱勢(shì)群體和其他階層處于被排擠邊緣化的狀態(tài)。對(duì)于第一種，立法“部門化”的現(xiàn)象，很多人

5、已經(jīng)有所了解。部門之間互相爭(zhēng)權(quán)奪利已經(jīng)是公開的秘密，最典型的莫過于《公路法》中“開征燃油稅”的問題以及《反壟斷法》的起草。1997年7月3日，八屆全國人大常委會(huì)通過了《公路法》，提出“公路養(yǎng)路費(fèi)改為燃油附加費(fèi)”，擬于1998年1月1日起實(shí)施。但隨后國務(wù)院提出的公路法修正案（草案），卻兩次未獲人大常委會(huì)通過。1999年10月31日，九屆全國人大常委十二次會(huì)議，最終通過了《公路法》修正案后，就不斷傳聞即將實(shí)施燃油稅，但是又不斷地宣布延后執(zhí)行。至今將近5年時(shí)間過去，人大已兩次換屆，我們反而看不到出臺(tái)的希望了。其中的關(guān)鍵是各

6、利益主體之間博弈所帶來的平衡與再分配問題。燃油稅問題涉及到稅務(wù)部門，交通部門，國家財(cái)政部，國家發(fā)改委，以及龐大的地方政府等各方的利益，都想把握改革的主動(dòng)權(quán)，為了爭(zhēng)奪《公路法》修正案的起草權(quán)，而爭(zhēng)得不可開交。顯然很大程度上，里面有“部門利益”在作祟。月，商務(wù)部又很快拿出了《中華人民共和國反壟斷法(送審稿)》，并成立反壟斷調(diào)查辦公室，開展市場(chǎng)秩序的調(diào)查；如今，國家發(fā)改委又在發(fā)布的經(jīng)濟(jì)研究報(bào)告中把推動(dòng)《反壟斷法》出臺(tái)當(dāng)成今年的重點(diǎn)工作。很顯然，無利不起早，三部委這樣的動(dòng)作積極，就跟上述燃油稅的問題一樣，都想把利益的關(guān)鍵點(diǎn)掌

7、握在自己手里。這種部門行業(yè)間的立法圈利活動(dòng)，絕對(duì)是一種“立法尋租”，立法腐敗活動(dòng)，對(duì)公共生活安全危害極大，它干擾了社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常進(jìn)行，比如《反壟斷法》這樣一部規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要法律遲遲不能出臺(tái)，對(duì)于構(gòu)筑健康的國民經(jīng)濟(jì)體系是個(gè)重大妨害，同時(shí)它也浪費(fèi)了寶貴的立法資源。對(duì)于第二種“立法尋租”情形，也就是通常意義上的“立法尋租”，因?yàn)槲覀儑伊⒎ㄟ^程的透明度很不夠，一般人很難詳細(xì)了解其中的明細(xì)，對(duì)其中是否參雜了一些不好的因素也無從得知。不過有一個(gè)例子應(yīng)該是可以拿出來佐證的。那就是2002年1月1日開始實(shí)施的《計(jì)算機(jī)軟件保

8、護(hù)條例》。這個(gè)條例把我國所有單位和個(gè)人，在未經(jīng)授權(quán)的非商業(yè)使用軟件的行為，“一刀切”地規(guī)定為非法，要加以處罰。這種超級(jí)保護(hù)超越了WTO的標(biāo)準(zhǔn)，也超過了有關(guān)發(fā)達(dá)國家的軟件保護(hù)水平。有理由相信這個(gè)條例的通過其背后有不簡(jiǎn)單的原因。盡管到目前為止，仍然沒有確鑿的證據(jù)顯示微軟曾經(jīng)對(duì)于新條例某些條文的修改產(chǎn)生過直接影響。但是，微軟參與其中的美國商業(yè)軟件聯(lián)盟