ppp項(xiàng)目的特性及審計(jì)監(jiān)督應(yīng)對(duì)

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1、PPP項(xiàng)目的特性及審計(jì)監(jiān)督應(yīng)對(duì)崔華榮據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至今年6月底，全國(guó)擬采用PPP模式的儲(chǔ)備項(xiàng)目達(dá)9285個(gè)，總投資額預(yù)計(jì)超過(guò)10.6萬(wàn)億，其中已落地項(xiàng)目的投資額超過(guò)1萬(wàn)億元。從目前實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，PPP改革為促改革、穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生，為引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，特別是為加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做出了積極貢獻(xiàn)。一、PPP項(xiàng)目的特性（一）公共屬性PPP項(xiàng)目主要實(shí)施范圍包括交通運(yùn)輸、市政公用事業(yè)、園區(qū)開(kāi)發(fā)、節(jié)能環(huán)保、保障性住房、教育、文化、衛(wèi)生、防務(wù)等領(lǐng)域。這類項(xiàng)目基本都具備公共屬性，正是這樣的屬性使得PPP項(xiàng)目成為審計(jì)監(jiān)督的范圍，因?yàn)檫@些公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，國(guó)家審計(jì)如不涉及，則無(wú)法體現(xiàn)服務(wù)于國(guó)家治

2、理的審計(jì)定位。（二）長(zhǎng)期伙伴關(guān)系PPP項(xiàng)目是政府發(fā)起項(xiàng)目，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中政府與各投資方為實(shí)現(xiàn)自身利益的追求而形成一種長(zhǎng)期伙伴關(guān)系，合作期限往往超過(guò)10年。而如何締結(jié)、和誰(shuí)締結(jié)這種伙伴關(guān)系應(yīng)是審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。（三）利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)由于參與PPP項(xiàng)目各方利益的需求，各方必定要爭(zhēng)取獲得各自的利益，這種利益是共同享有的；有收益就有風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)是伴隨著收益而存在的，政府與各投資方在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，根據(jù)合同約定擔(dān)負(fù)各自的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。PPP項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制、回報(bào)率設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是否合理；關(guān)注政府投資是否獲得合理的利益、民營(yíng)投資者是否在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中獲得超額利潤(rùn)；關(guān)注各方承擔(dān)

3、的風(fēng)險(xiǎn)和獲取的收益是否成正比等。二、PPP項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督的現(xiàn)狀伴隨著PPP項(xiàng)目的實(shí)施，部分審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)具體參與到一些PPP項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督中，基本以跟蹤審計(jì)為主。如2015年9月奉化市審計(jì)局派出審計(jì)組對(duì)該市首個(gè)PPP模式基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目—寧南貿(mào)易物流區(qū)實(shí)施跟蹤審計(jì)、2016年3月宿遷市審計(jì)局首次開(kāi)展PPP建設(shè)項(xiàng)目(項(xiàng)里景區(qū)三期)跟蹤審計(jì)、2016年7月審計(jì)署濟(jì)南特派辦在審計(jì)中關(guān)注PPP項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施情況等等。同時(shí)各地市也陸續(xù)出臺(tái)了一些相應(yīng)的規(guī)定和辦法，如2016年8月慈溪市政府辦公室向全市印發(fā)了《關(guān)于明確“PPP”建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)服務(wù)和監(jiān)督的通知》，明確規(guī)定，屬市級(jí)的“PPP”建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)比照《慈溪

4、市政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)辦法》開(kāi)展相關(guān)的審計(jì)服務(wù)和監(jiān)督工作。但上述的嘗試大多還是以點(diǎn)帶面的探索階段，目前大面積實(shí)施PPP項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督尚無(wú)完善的制度保障、也無(wú)相關(guān)的組織保障和專業(yè)人員儲(chǔ)備、更無(wú)確實(shí)可行的操作細(xì)則和指導(dǎo)意見(jiàn)，做好這項(xiàng)工作還面臨比較大的挑戰(zhàn)。三、PPP項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督應(yīng)對(duì)（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，審計(jì)有法可依盡管國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，財(cái)政部也出臺(tái)了一系列的相關(guān)規(guī)定，但在目前相關(guān)政策機(jī)制未健全，立法體系不完善，水平也不高。我國(guó)為PPP模式在公共建設(shè)項(xiàng)目上進(jìn)一步發(fā)展所能提供的法律保障是欠缺的，特別是一些細(xì)節(jié)問(wèn)題還沒(méi)做出統(tǒng)一安排，商業(yè)模式依舊處于摸索期。PPP模式的出

5、現(xiàn)，要求重新審視現(xiàn)有法律法規(guī)，并擇機(jī)對(duì)其進(jìn)行修訂和完善。審計(jì)部門雖然在PPP項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督過(guò)程中有《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》、《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)可參照?qǐng)?zhí)行，但PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)決定了它不同于一般的審計(jì)項(xiàng)目和政府投資項(xiàng)目，要伴隨國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，探索制定一套確實(shí)適用于PPP項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督制度，保障項(xiàng)目順利實(shí)施，使審計(jì)有法可依。（二）借助外部力量，整合審計(jì)資源PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)決定了對(duì)審計(jì)資源有更高的要求，審計(jì)機(jī)關(guān)必須內(nèi)外結(jié)合、整合好審計(jì)資源，才能有效提高審計(jì)質(zhì)量。審計(jì)部門首先要協(xié)調(diào)好內(nèi)部不同處室在PPP項(xiàng)目審計(jì)中的配置，強(qiáng)化各處室之間的協(xié)調(diào)和合作，如加強(qiáng)投資審計(jì)處和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

6、處等處室之間合作，通過(guò)統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)人力資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。同時(shí)可加強(qiáng)外部各類專業(yè)中介機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目審計(jì)力量中的配置，積極發(fā)揮他們?cè)赑PP項(xiàng)目決策論證、項(xiàng)目融資、造價(jià)審核、資產(chǎn)評(píng)估、成本核算、合同管理等方面的積極作用，能有效緩解審計(jì)任務(wù)重與審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部專業(yè)力量不足的矛盾，提高審計(jì)監(jiān)督的專業(yè)性及針對(duì)性。（三）建設(shè)人才梯隊(duì)，提升審計(jì)能力PPP模式操作復(fù)雜、流程長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，涉及宏觀政策法規(guī)、投融資體制、項(xiàng)目管理、投資績(jī)效等多方面，要想充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，揭示PPP項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題和產(chǎn)生的原因，提出針對(duì)性較強(qiáng)的建議，必須建設(shè)相應(yīng)的審計(jì)專業(yè)人才梯隊(duì)。應(yīng)盡早對(duì)審計(jì)專業(yè)人才做PPP相關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)培訓(xùn)

7、，盡快參與到具體審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，在實(shí)踐中提升審計(jì)能力，使審計(jì)人員既懂經(jīng)濟(jì)、法律、稅務(wù)、審計(jì)、合同管理，又懂工程專業(yè)技術(shù)、工程造價(jià)等專業(yè)知識(shí)，滿足PPP模式下審計(jì)監(jiān)督對(duì)人才的需求。（四）多種方式結(jié)合，提高審計(jì)效率PPP項(xiàng)目的特性決定了事后監(jiān)督審計(jì)肯定效果比較差，比較適用的應(yīng)該是跟蹤審計(jì)，現(xiàn)有審計(jì)機(jī)關(guān)參與的PPP項(xiàng)目也基本采用這種方式。傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)一般分為階段節(jié)點(diǎn)審計(jì)、定期審計(jì)、駐場(chǎng)審計(jì)等方式