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《試論行政決策公眾參與制度的具體建構(gòu)》由會員上傳分享，免費在線閱讀，更多相關(guān)內(nèi)容在工程資料-天天文庫。
1、試論行政決策公眾參與制度的具體建構(gòu) 一、行政決策公眾參與的現(xiàn)實必要性 國家決策應(yīng)當(dāng)由誰做出，是精英還是大眾，這是一個自蘇格拉底、柏拉圖時代起就爭論不休的問題，在漫長的歲月里，支持精英統(tǒng)治的一方占據(jù)了優(yōu)勢，不論這精英究竟是由于血統(tǒng)高貴(帝王貴族)，學(xué)問優(yōu)秀(進士舉人)，還是具有奇理斯瑪(Charisma，韋伯用以指領(lǐng)袖所具有的超凡魅力)。然而，人人生而平等的理念在啟蒙運動之后逐漸深入人心，民主化的浪潮席卷整個文明世界。民主，這個在舊時代并不那么光鮮奪目的詞語，已經(jīng)成為了一個熠熠生輝的理念。所有國家莫不以民主自我標(biāo)榜，因為沒有民主
2、，就失去了政治的正當(dāng)性(Legitimacy)?！ 〗椷\動的興起，使得代議制民主得以確立。議會被認為是代表了民主意志的機構(gòu)，是人民主權(quán)的象征。因此，立法機關(guān)的優(yōu)越地位體現(xiàn)在各國政治制度與現(xiàn)實各個層面。立法機關(guān)是人民意志的形成機構(gòu)，行政部門被認為是執(zhí)行立法機關(guān)決議的從屬機關(guān)，行政法的構(gòu)造也以法律優(yōu)先和法律保留為標(biāo)志的“傳送帶模式”(TransmissionBeltModel)為典型。這時期的民主決策理念主要體現(xiàn)于立法過程，行政機關(guān)只需遵法而行則就意味著貫徹了人民的意志，也就獲得了正當(dāng)性。法院的職能就在于審查行政機關(guān)是否忠實執(zhí)行
3、了立法的規(guī)定。14 然而，進入二十世紀(jì)以來，由于自由競爭資本主義所帶來的諸多問題和市場失靈等原因，國家對社會生活的廣泛介入如沛然之勢不可阻擋。而由于議會在專業(yè)技術(shù)知識方面的缺乏及其自身運作方式的限制，議會立法的速度已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)行政管理的需要。于是授權(quán)立法大量出現(xiàn)，行政機關(guān)承擔(dān)起了制定行政規(guī)則、決定管制政策等許多原屬于立法機關(guān)的職責(zé)，行政活動也由簡單的執(zhí)行法律，變成了全方位的目標(biāo)管理，廣泛的自由裁量權(quán)不可避免，“行政國家”已成為現(xiàn)實。在此背景下，行政活動已經(jīng)很難僅僅通過遵守議會立法而正當(dāng)化，因為很多領(lǐng)域議會根本就沒有制定法律，
4、或者即使有法律也非常抽象，并不能提供明確指引，而行政機關(guān)不是民選機關(guān)，其制定的行政規(guī)則本身就欠缺民主性。這樣，如何使行政權(quán)力在有效回應(yīng)社會需要的同時，又體現(xiàn)作為正當(dāng)性基礎(chǔ)的民主價值，已經(jīng)成為當(dāng)代行政法的一個重要課題?！ 〖热蛔h會立法已經(jīng)不能再為行政提供正當(dāng)性資源，那么在行政決策制定的過程中，廣泛引入公眾參與，以滿足行政正當(dāng)化的需要就成為了一種有效選擇。如果行政機關(guān)在政策的形成過程中為所有可能受影響的利益主體提供了參與的機會和論壇，就可以通過這些參與者的協(xié)商而達成所有人都能接受的共識。這就在微觀意義上體現(xiàn)了利益代表和參與式民主，也是
5、對立法過程的一種復(fù)制。因此，允許利益代表的參與并在充分考慮各種受影響利益的基礎(chǔ)上做出的政策，就在微觀意義上基于與立法過程相同的原理而獲得了正當(dāng)性?！ 榱藴p少歧義，在這里必須指出，本文所指的行政決策，是指對未來活動具有拘束力的行政行為，它既包括制定行政規(guī)則的抽象行政行為，也包括對相對人未來的權(quán)益產(chǎn)生影響的具體行政行為，它主要以效力產(chǎn)生時間為標(biāo)準(zhǔn)，而不是嚴(yán)格按照具體行政行為和抽象行政行為的二分法來界定的。這一點類似于美國行政法上對行政規(guī)章的界定方式。 二、行政決策公眾參與的作用及其限度14 行政決策過程中公眾參與是值得希求的。它
6、不但具有工具價值，還具有自身的獨立價值。公眾的參與，會使得一項行政決策能夠全面考慮各方利害關(guān)系人的正當(dāng)利益，增強其科學(xué)性和可接受性，降低決策失誤的風(fēng)險和政策執(zhí)行的成本。更為重要的是，公眾的參與本身就是對公民主體地位的一種肯認，使得公民在政府的施政中沒有被客體化，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主國家對人性尊嚴(yán)的尊重。 傳統(tǒng)的行政決策，將公民視為治理的客體，否認公民有參與權(quán)。在這一行政運作模式下，公民的主體性并未得到承認，人格尊嚴(yán)也未能得到保障，因此，他們對政府的一切決策都有一種疏離感和異己感，對于政府的決定，也往往抱著不信任的態(tài)度，不愿意積極配合。
7、經(jīng)驗告訴我們，行政權(quán)的實效更多的是取決于公民的接受和社會的認可程度，而不是行政權(quán)背后隱藏的強大國家強制力。國家強制力固然可以強制公民和社會接受行政權(quán)的實施狀態(tài)，但解決法律關(guān)系沖突的實效遠不如公民和社會在心服口服的情況下接受行政權(quán)。要提高行政相對人和社會對行政權(quán)行使?fàn)顟B(tài)的可接受程度，一個有效的方法是讓行政相對人參與到行政權(quán)的行使過程中來，并提供一個了解行政權(quán)行使的便利條件。公眾參與的這種積極作用是毋庸置疑的?！ 〉枪妳⑴c的重要性在行政決策的不同階段還是相當(dāng)差別。在行政決策過程中，公眾參與最為重要的階段在于確定行政決策初始目標(biāo)的時
8、期。這一階段具有基礎(chǔ)性，公眾參與在此期間具有不可替代的功用。其原因如下： 首先，公眾參與是行政機關(guān)識別公眾偏好和進行價值選擇的必需。14 在一個民主社會，行政決策具有“公共性”，行政決策要獲得正當(dāng)性并為公眾所認同和接受，在價值取向上就不能與公共
