濕地保護(hù)地方法規(guī)立法分析

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1、濕地保護(hù)地方法規(guī)立法分析濕地保護(hù)地方法規(guī)立法分析　　濕地是自然界最富生物多樣性的生態(tài)景觀和人類最重要的生存環(huán)境，不僅蘊(yùn)藏著豐富的生物和非生物資源，而且具有巨大的環(huán)境功能和生態(tài)效益，被譽(yù)為地球之腎和物種基因庫，保護(hù)濕地對于維護(hù)生態(tài)平衡、改善生態(tài)狀況和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展等具有極為重要的意義。2012年5月30日，《浙江省濕地保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》）經(jīng)浙江省十一屆人大常委會第三十三次會議通過并正式頒布，自2012年12月1日起施行?！　∫?、濕地保護(hù)立法背景　　浙江濕地資源豐富，據(jù)2011年調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全省面積8hm2以上的濕地分布有5大類23型，總面積111

2、.01萬hm2（不含水田面積），占浙江本文由.L.收集整理區(qū)域總面積的10.9%；濕地總面積中，天然濕地84.35萬hm2占75.98%，人工濕地26.66萬hm2占24.02%；國際重要濕地967hm2，國家重要濕地7.26萬hm2，自然保護(hù)區(qū)濕地0.54萬hm2，其它重要濕地36.12萬hm2。濕地區(qū)分布有高等植物513屬158科1182種，野生動物91目452科1988種，濕地植被11個(gè)植被型129個(gè)群系；濕地珍稀瀕危動物種類多，國家Ⅰ級重點(diǎn)保護(hù)17種，國家Ⅱ級重點(diǎn)保護(hù)65種，浙江省重點(diǎn)保護(hù)21種，三有動物①81種，IU②瀕危鳥類36種，列入《中日兩國候

3、鳥保護(hù)協(xié)定》③鳥類115種，列入《中澳候鳥保護(hù)協(xié)定》④鳥類58種?！　≌憬瓭竦乇Ｗo(hù)形勢嚴(yán)峻，面臨的主要問題是天然濕地面積減少、濕地質(zhì)量下降、濕地功能退化等，主要表現(xiàn)在：一是隨著全省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各類生產(chǎn)經(jīng)營活動對濕地資源利用強(qiáng)度不斷加大，諸如建設(shè)、農(nóng)業(yè)、居民生活用地以及過度圍墾等原因，造成濕地面積和數(shù)量下降；二是過度漁獵、棲息地減少和環(huán)境（水質(zhì)）污染等原因，造成濕地生物多樣性下降，導(dǎo)致濕地生態(tài)功能退化，濕地綜合效益得不到正常發(fā)揮。制定條例是維護(hù)浙江生態(tài)安全，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需要；是實(shí)現(xiàn)科學(xué)保護(hù)管理，解決濕地保護(hù)存在問題的現(xiàn)實(shí)需要；是推進(jìn)濕地法制建

4、設(shè)，依法保護(hù)濕地的根本需要；是履行國際濕地公約，建設(shè)生態(tài)浙江省的迫切需要。然而，國家濕地立法由于種種原因沒有出臺，有關(guān)濕地保護(hù)的法規(guī)和規(guī)章也不夠健全，為此，濕地保護(hù)地方立法迫在眉睫。　　二、條例主要內(nèi)容立法分析　　（一）濕地法律概念界定　　1.《濕地公約》⑤中的濕地概念　　濕地是指天然或人工的、長久性或暫時(shí)性的沼澤地，泥炭地和水域，蓄有靜止或流動、淡水或咸水水體，包括低潮時(shí)水深淺于6m的海水區(qū)。按照此定義，濕地包括沼澤、泥炭地、濕草甸、湖泊、河流、滯蓄洪區(qū)、河口三角洲、灘涂、水庫、池塘、水稻田以及低潮時(shí)水深淺于6m的海域地帶等?！　?.條例濕地定義　　法律概念

5、是法律的構(gòu)成要素之一，濕地法律概念界定是立法需要確認(rèn)的首要問題。對于一部法律法規(guī)，其調(diào)整對象內(nèi)涵與外延的準(zhǔn)確性決定了該法律法規(guī)所調(diào)整范圍的邊界程度，從而確保該法律法規(guī)不會與其它相鄰法律法規(guī)發(fā)生管轄沖突。目前，濕地保護(hù)沒有直接的上位法，濕地在我國法律上也沒有明確的界定，結(jié)合浙江濕地的種類和特點(diǎn)，《條例》依據(jù)《濕地公約》中的濕地概念作了新的法律定義（第三條第一款），同時(shí)對濕地資源也作了界定（第三條第二款）?！稐l例》關(guān)于濕地的定義區(qū)別在于增加了適宜野生生物生長和具有較強(qiáng)生態(tài)功能并列入縣級以上人民政府保護(hù)名錄兩個(gè)限制，主要目的一是排除全省128.9萬hm2的水稻田，二

6、是進(jìn)一步劃定保護(hù)范圍；主要原因一是沒有必要，二是沒有能力，三是土地資源制約，四是實(shí)施有重點(diǎn)的保護(hù)?！　?.條例適用范圍　　《條例》第二條規(guī)定：本省行政區(qū)域內(nèi)濕地的保護(hù)、利用和管理等活動，適用本條例。立法調(diào)整范圍涵蓋了濕地保護(hù)的全過程，是濕地保護(hù)的基本法；同時(shí)，法律對概念的定義比較嚴(yán)謹(jǐn)，與通常的理解不一定一致，要結(jié)合《條例》對濕地的法律定義來理解?！　。ǘ竦乇Ｗo(hù)管理體制　　1.成立濕地保護(hù)委員會　　根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》文件（國辦發(fā)〔2004〕50號）和浙江省人事廳批復(fù)的省林業(yè)廳三定方案有關(guān)職能精神，《條例》要求省政府成立濕地保護(hù)委員

7、會，組織、協(xié)調(diào)、決定濕地保護(hù)工作中的重大問題（第六條第一款），有關(guān)省濕地保護(hù)規(guī)劃編制、省重要濕地名錄確定等須經(jīng)省濕地保護(hù)委員會討論同意，切實(shí)將濕地保護(hù)重大事項(xiàng)的組織和協(xié)調(diào)落到實(shí)處；《條例》同時(shí)明確了省濕地保護(hù)委員會組成部門單位、濕地保護(hù)日常工作承擔(dān)部門、市和縣（市、區(qū)）人民政府成立濕地保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（第六條第二、三款）。《條例》的這一規(guī)定在目前的地方立法中尚屬首創(chuàng)，既妥善解決了濕地保護(hù)管理部門職責(zé)交叉的問題，又增強(qiáng)了執(zhí)法的可操作性，充分體現(xiàn)了浙江濕地保護(hù)工作的創(chuàng)新管理與地方特色?！　?.實(shí)行綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施的管理體制　　省人大在立法過程中針對初審、調(diào)研以及省

8、級部門意見作了多次協(xié)調(diào)，最終認(rèn)為：按照