〈公共政策〉第五章政策執(zhí)行

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1、第五章政策執(zhí)行第一節(jié)政策執(zhí)行的含義、特點和作用　　一、政策執(zhí)行的含義　　什么是政策執(zhí)行？簡而言之，所謂政策執(zhí)行就是政策方案被采納以后，政策執(zhí)行者通過一定的組織形式，運用各種政策資源，經(jīng)解釋、實施、服務(wù)和宣傳等行動方式將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果，從而使既定的政策目標(biāo)得以實現(xiàn)的過程?！　￡P(guān)于政策執(zhí)行的理論界定，長期以來學(xué)術(shù)界形成了行動學(xué)派和組織理論學(xué)派兩大流派，它們分別從兩個不同角度和側(cè)面對政策執(zhí)行進行了描述。　　行動學(xué)派關(guān)注政策作為行動指南的指導(dǎo)性作用，強調(diào)政策執(zhí)行的關(guān)鍵問題在于政策執(zhí)行機關(guān)如何采取政策行動。強調(diào)政策行動只要堅強有力、行動方法切實可行就可以較為順利地實現(xiàn)政策目標(biāo)，合

2、理的政策執(zhí)行活動甚至在一定程度上可以彌補政策決定的局限和無能?！　《邎?zhí)行的組織理論學(xué)派則強調(diào)政策執(zhí)行組織機構(gòu)的作用，認為任何政策都是通過一定的組織得以實施的。沒有一定的組織機構(gòu)作依托，沒有一定的組織原則作保證，任何政策目標(biāo)都只能停留在紙上談兵的政策構(gòu)想階段。因此該理論認為，盡管政策執(zhí)行不力的原因是多方面的，但政策組織問題是其中恒定的關(guān)鍵原因之一。組織理論學(xué)派認為，政策能否有效執(zhí)行，關(guān)鍵在于執(zhí)行機構(gòu)的主客觀條件，主觀上要看能否理解和領(lǐng)會政策，能否具有執(zhí)行的積極性，客觀上要看是否擁有足夠的資源，是否擁有足夠的執(zhí)行能力?！　∈聦嵣希瑑煞N關(guān)于政策執(zhí)行的理論觀點都各有其道理，它們只不過是從不同

3、角度、不同側(cè)面闡述了政策執(zhí)行的重要意義。不管是行動學(xué)派還是組織理論學(xué)派的觀點，對我們把握政策執(zhí)行的基本概念都具有啟發(fā)作用。第五章政策執(zhí)行第一節(jié)政策執(zhí)行的含義、特點和作用　　二、政策執(zhí)行的特征　　作為政策過程的一個重要階段，政策執(zhí)行不僅表現(xiàn)了政策過程各個階段所具有的共性，　　而且還具有其自身的特殊性，具體而言，政策執(zhí)行主要具有下述幾方面的特征：　　1．對象的適用性　　所謂對象的適用性，簡單地說就是指一定的政策只適用于一定的對象。任何政策都必須明確其適用范圍。所謂政策對象就是政策作用和影響的對象，它涉及到一定的人和事。政策執(zhí)行首先應(yīng)該要弄清楚該項政策的適用對象和范圍，否則就不可能達到政策目標(biāo)

4、，反而還可能鬧出笑話，影響到政策的權(quán)威性和嚴肅性，從而削弱政策執(zhí)行的力度。對于政策對象的理解，有狹義和廣義之分。狹義的政策對象只指政策直接作用和影響的對象；而廣義的政策對象除了直接政策對象外，還包括與政策執(zhí)行效果有關(guān)聯(lián)的間接政策對象。在執(zhí)行政策的過程中，執(zhí)行者不僅要針對政策的直接對象落實政策，而且還應(yīng)該做好政策的間接對象的工作，以有利于政策的有效執(zhí)行。　　應(yīng)該指出的是，在政策中如何準(zhǔn)確地表達其適用范圍，是影響對象適用性的關(guān)鍵。由于某些政策對適用范圍沒有作出規(guī)定，或者僅僅作了模糊性、隱含性的規(guī)定，使政策執(zhí)行主體擁有較大的自由裁量權(quán)或者理解出現(xiàn)偏差，從而導(dǎo)致執(zhí)行失效與對象錯位。嚴格地說，政策

5、執(zhí)行對象的適用性是指政策的時間效力、空間效力和政策對人的效力。因此，在政策制定中或政策執(zhí)行之前應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)上述三方面內(nèi)容，一般而言，其標(biāo)準(zhǔn)表達方式是由三個要素構(gòu)成：即“在××范圍內(nèi)，××主體，從事××活動，適用本政策?！　⊥瑫r，政策目標(biāo)的不清晰、不確定也往往對政策執(zhí)行對象的適用性構(gòu)成障礙。政策在制定過程中，由于考慮到政策調(diào)整的成本、目標(biāo)群體的順應(yīng)程度、機構(gòu)的應(yīng)變與生存能力等多種因素、政策制定者有時希望用較為模糊的政策語言來表述政策目標(biāo)和政策內(nèi)容，認為這樣能有效延長政策本身的壽命。但這種含含糊糊、模棱兩可的語言，往往會給政策對象的界定帶來麻煩。　　2．執(zhí)行的靈活性：　　在政策實踐中，多數(shù)政策（

6、特別是中央政府發(fā)布的政策）都屬于宏觀政策，往往著眼于整體和全局，帶有戰(zhàn)略特征，一般不會涉及操作層面的具體細節(jié)。因此，在政策執(zhí)行過程中，各地方或各部門應(yīng)結(jié)合本地區(qū)本部門的特點，制定切實可行的政策方案，切忌僵化教條、生搬硬套?！　∫话銇碇v，由于政策環(huán)境的復(fù)雜性和客觀條件的多變性，政策制定者往往只是規(guī)范某些基本的原則，而把實現(xiàn)政策目標(biāo)的更多權(quán)力交給政策執(zhí)行部門去承擔(dān)。因此，在實現(xiàn)政策既定目標(biāo)的過程中，政策執(zhí)行機構(gòu)可以采取多種多樣的執(zhí)行途徑?！　娬{(diào)實施的靈活性，是為了取得更好的執(zhí)行效果。但運用不當(dāng)，也會帶來一定的負面影響。政策執(zhí)行主體在執(zhí)行中可能會避重就輕，選擇熟悉和易行的途徑，放棄困難但卻有

7、效的途徑，甚至還可能完全背離政策本身的初衷，反向執(zhí)行，“上有政策，下有對策”，“上有大政策，下有土政策”。　　3．執(zhí)行的有序性　　執(zhí)行的有序性是指政策執(zhí)行應(yīng)保持一定的階段性順序和過程的連續(xù)性。這是政策執(zhí)行程序的核心要求，也是保持執(zhí)行工作穩(wěn)定開展的基礎(chǔ)要素。?　　政策執(zhí)行的有序性要求政策執(zhí)行程序的每個環(huán)節(jié)具有時間上的前后次序。政策執(zhí)行一旦啟動，就要一個階段接一個階段，一環(huán)扣一環(huán)，層層推進，依規(guī)定的次序進行下去。政策方案的實施和政策目標(biāo)