(最新)〈公共政策〉第五章政策執(zhí)行

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1、第五章政策執(zhí)行第一節(jié)政策執(zhí)行的含義、特點(diǎn)和作用　　一、政策執(zhí)行的含義　　什么是政策執(zhí)行？簡(jiǎn)而言之，所謂政策執(zhí)行就是政策方案被采納以后，政策執(zhí)行者通過(guò)一定的組織形式，運(yùn)用各種政策資源，經(jīng)解釋、實(shí)施、服務(wù)和宣傳等行動(dòng)方式將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果，從而使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的過(guò)程?！　￡P(guān)于政策執(zhí)行的理論界定，長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)術(shù)界形成了行動(dòng)學(xué)派和組織理論學(xué)派兩大流派，它們分別從兩個(gè)不同角度和側(cè)面對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行了描述?！　⌒袆?dòng)學(xué)派關(guān)注政策作為行動(dòng)指南的指導(dǎo)性作用，強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的關(guān)鍵問(wèn)題在于政策執(zhí)行機(jī)關(guān)如何采取政策行動(dòng)。強(qiáng)調(diào)政策行動(dòng)只要堅(jiān)強(qiáng)

2、有力、行動(dòng)方法切實(shí)可行就可以較為順利地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，合理的政策執(zhí)行活動(dòng)甚至在一定程度上可以彌補(bǔ)政策決定的局限和無(wú)能。　　而政策執(zhí)行的組織理論學(xué)派則強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)的作用，認(rèn)為任何政策都是通過(guò)一定的組織得以實(shí)施的。沒(méi)有一定的組織機(jī)構(gòu)作依托，沒(méi)有一定的組織原則作保證，任何政策目標(biāo)都只能停留在紙上談兵的政策構(gòu)想階段。因此該理論認(rèn)為，盡管政策執(zhí)行不力的原因是多方面的，但政策組織問(wèn)題是其中恒定的關(guān)鍵原因之一。組織理論學(xué)派認(rèn)為，政策能否有效執(zhí)行，關(guān)鍵在于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主客觀條件，主觀上要看能否理解和領(lǐng)會(huì)政策，能否具有執(zhí)行的積極性，客觀上要看是否擁

3、有足夠的資源，是否擁有足夠的執(zhí)行能力。　　事實(shí)上，兩種關(guān)于政策執(zhí)行的理論觀點(diǎn)都各有其道理，它們只不過(guò)是從不同角度、不同側(cè)面闡述了政策執(zhí)行的重要意義。不管是行動(dòng)學(xué)派還是組織理論學(xué)派的觀點(diǎn)，對(duì)我們把握政策執(zhí)行的基本概念都具有啟發(fā)作用。第五章政策執(zhí)行第一節(jié)政策執(zhí)行的含義、特點(diǎn)和作用　　二、政策執(zhí)行的特征　　作為政策過(guò)程的一個(gè)重要階段，政策執(zhí)行不僅表現(xiàn)了政策過(guò)程各個(gè)階段所具有的共性，　　而且還具有其自身的特殊性，具體而言，政策執(zhí)行主要具有下述幾方面的特征：　　1．對(duì)象的適用性　　所謂對(duì)象的適用性，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是指一定的政策只適用于一定的對(duì)象。任

4、何政策都必須明確其適用范圍。所謂政策對(duì)象就是政策作用和影響的對(duì)象，它涉及到一定的人和事。政策執(zhí)行首先應(yīng)該要弄清楚該項(xiàng)政策的適用對(duì)象和范圍，否則就不可能達(dá)到政策目標(biāo)，反而還可能鬧出笑話，影響到政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，從而削弱政策執(zhí)行的力度。對(duì)于政策對(duì)象的理解，有狹義和廣義之分。狹義的政策對(duì)象只指政策直接作用和影響的對(duì)象；而廣義的政策對(duì)象除了直接政策對(duì)象外，還包括與政策執(zhí)行效果有關(guān)聯(lián)的間接政策對(duì)象。在執(zhí)行政策的過(guò)程中，執(zhí)行者不僅要針對(duì)政策的直接對(duì)象落實(shí)政策，而且還應(yīng)該做好政策的間接對(duì)象的工作，以有利于政策的有效執(zhí)行?！　?yīng)該指出的是，在政策

5、中如何準(zhǔn)確地表達(dá)其適用范圍，是影響對(duì)象適用性的關(guān)鍵。由于某些政策對(duì)適用范圍沒(méi)有作出規(guī)定，或者僅僅作了模糊性、隱含性的規(guī)定，使政策執(zhí)行主體擁有較大的自由裁量權(quán)或者理解出現(xiàn)偏差，從而導(dǎo)致執(zhí)行失效與對(duì)象錯(cuò)位。嚴(yán)格地說(shuō)，政策執(zhí)行對(duì)象的適用性是指政策的時(shí)間效力、空間效力和政策對(duì)人的效力。因此，在政策制定中或政策執(zhí)行之前應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)上述三方面內(nèi)容，一般而言，其標(biāo)準(zhǔn)表達(dá)方式是由三個(gè)要素構(gòu)成：即“在××范圍內(nèi)，××主體，從事××活動(dòng)，適用本政策?！　⊥瑫r(shí)，政策目標(biāo)的不清晰、不確定也往往對(duì)政策執(zhí)行對(duì)象的適用性構(gòu)成障礙。政策在制定過(guò)程中，由于考慮到政策調(diào)整的

6、成本、目標(biāo)群體的順應(yīng)程度、機(jī)構(gòu)的應(yīng)變與生存能力等多種因素、政策制定者有時(shí)希望用較為模糊的政策語(yǔ)言來(lái)表述政策目標(biāo)和政策內(nèi)容，認(rèn)為這樣能有效延長(zhǎng)政策本身的壽命。但這種含含糊糊、模棱兩可的語(yǔ)言，往往會(huì)給政策對(duì)象的界定帶來(lái)麻煩?！　?．執(zhí)行的靈活性：　　在政策實(shí)踐中，多數(shù)政策（特別是中央政府發(fā)布的政策）都屬于宏觀政策，往往著眼于整體和全局，帶有戰(zhàn)略特征，一般不會(huì)涉及操作層面的具體細(xì)節(jié)。因此，在政策執(zhí)行過(guò)程中，各地方或各部門應(yīng)結(jié)合本地區(qū)本部門的特點(diǎn)，制定切實(shí)可行的政策方案，切忌僵化教條、生搬硬套?！　∫话銇?lái)講，由于政策環(huán)境的復(fù)雜性和客觀條件的多

7、變性，政策制定者往往只是規(guī)范某些基本的原則，而把實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的更多權(quán)力交給政策執(zhí)行部門去承擔(dān)。因此，在實(shí)現(xiàn)政策既定目標(biāo)的過(guò)程中，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以采取多種多樣的執(zhí)行途徑?！　?qiáng)調(diào)實(shí)施的靈活性，是為了取得更好的執(zhí)行效果。但運(yùn)用不當(dāng)，也會(huì)帶來(lái)一定的負(fù)面影響。政策執(zhí)行主體在執(zhí)行中可能會(huì)避重就輕，選擇熟悉和易行的途徑，放棄困難但卻有效的途徑，甚至還可能完全背離政策本身的初衷，反向執(zhí)行，“上有政策，下有對(duì)策”，“上有大政策，下有土政策”。　　3．執(zhí)行的有序性　　執(zhí)行的有序性是指政策執(zhí)行應(yīng)保持一定的階段性順序和過(guò)程的連續(xù)性。這是政策執(zhí)行程序的核心要

8、求，也是保持執(zhí)行工作穩(wěn)定開(kāi)展的基礎(chǔ)要素。?　　政策執(zhí)行的有序性要求政策執(zhí)行程序的每個(gè)環(huán)節(jié)具有時(shí)間上的前后次序。政策執(zhí)行一旦啟動(dòng)，就要一個(gè)階段接一個(gè)階段，一環(huán)扣一環(huán)，層層推進(jìn)，依規(guī)定的次序進(jìn)行下去。政策方案的實(shí)施和政策目標(biāo)